È il caso di partire da qualche dato ufficiale. Ci siamo chiesti quanti siano gli addetti ai servizi per il lavoro pubblici per ogni lavoratore che abbia diritto a fruire di quei servizi. Abbiamo ascoltato e letto varie indicazioni di questo rapporto, comparato con altri paesi membri dell’Unione Europea, in relazioni tecniche, in interrogazioni nelle aule parlamentari, ma abbiamo preferito andare a cercarli alla fonte. Siamo rimasti sorpresi dalla difficoltà di reperimento di tali dati. Abbiamo deciso di incrociare dati di fonti che abbiamo ritenuto compatibili e riferiti allo stesso periodo.

I dati italiani sul numero di addetti sono stati ricavati dal monitoraggio sui servizi per l’impiego del MLPS del 2014, in quanto l’Italia non ha partecipato all’indagine mondiale WAPES-IDB-OECD. Per quanto riguarda le persone in cerca di lavoro (“jobseekers”), Eurostat non riporta dati per il 2015 per l’Italia. Per questi motivi abbiamo deciso di riferire i conteggi e la comparazione, peraltro indicativi, al 2014.

In ogni caso, l’Italia presenta il rapporto persone in cerca di lavoro / addetti di gran lunga peggiore tra gli stati rilevati, circa 10 volte peggiore rispetto alla Francia, circa 18 volte rispetto alla Germania.

Ma a cosa servono, o meglio a cosa dovrebbero servire questi servizi per il lavoro?

Cominciamo col richiamare un concetto fondamentale nel mercato del lavoro degli ultimi anni: la flexicurity, la “flessicurezza”.

Secondo la Commissione Europea, la flexicurity è una strategia integrata per migliorare, allo stesso tempo, flessibilità e sicurezza nel mercato del lavoro. Si tenta di conciliare il bisogno dei i datori di lavoro di una forza di lavoro flessibile con il bisogno dei lavoratori di sicurezza - la fiducia che non si troveranno ad affrontare lunghi periodi di disoccupazione. Cioè l’impresa deve poter adeguare la forza lavoro ai cambiamenti, ma nello stesso tempo un sistema efficace di politiche attive del lavoro deve agevolare il passaggio da un impiego all’altro o dallo stato di non occupato a quello di occupato. I principi della flexicurity devono essere implementati dai singoli stati membri.

Ci sono altri elementi che ci aiutano a capire perché e con quale fine vanno organizzati e offerti adeguati servizi per le politiche attive del lavoro.

A testimoniare la validità in corso della convenzione 122, la stessa viene richiamata dalla circolare n. 34 del 2015 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, successiva alla pubblicazione degli 8 decreti legislativi del Jobs Act. Dice la circolare:

Quindi lo scopo principale dei servizi per il lavoro non è collocare i lavoratori traendone profitto ma assistere i lavoratori, sia occupati che non occupati, nella ricerca di un’occupazione adeguata alle proprie inclinazioni e aspirazioni e devono farlo per tutta la durata della vita lavorativa. Si parla di orientamento permanente (lifelong guidance).

Il comma 1 dell’articolo 11 del D.Lgs. 276/2003, attuativo della cosiddetta Legge Biagi dispone perentoriamente la gratuità dei servizi per i lavoratori.

È il caso di citare, infine, la Carta dei Diritti dell’Unione Europea:

E ancora: i servizi per il lavoro, pubblici e privati, devono sostenere l’esercizio di questi diritti.

Visto che gli altri paesi impiegano nei servizi pubblici un personale notevolmente più numeroso di quello impiegato in Italia, ed escludendo che siano appassionati di sperperi, si pone il problema di adeguare i servizi italiani al problema, e alla strategia europea per l’occupazione. Questa strategia europea per l’occupazione, si propone, tra l’altro, la convergenza della dimensione economica e sociale delle politiche del lavoro, coniugando inclusione lavorativa e sociale, contrasto alla povertà, prevenzione e contrasto della disoccupazione di lunga durata, prevenzione e contrasto della disoccupazione giovanile.

L’Italia si presenta a queste sfide, recepite in buona parte con alcuni provvedimenti legislativi tra i quali il D.Lgs 150/2015, uno degli attuativi del Jobs Act, sulle politiche attive del lavoro e la legge delega sul contrasto alla povertà.

Il D.Lgs. 150 all’art. 18 presenta un elenco dei servizi che devono essere offerti prioritariamente dai servizi pubblici per l’impiego:

È del tutto evidente che i Centri per l’Impiego non possono essere attualmente pronti a fornire questi servizi a tutta la platea dei lavoratori aventi diritto, come definita precedentemente, sia per il numero di addetti, evidentemente insufficiente, sia per qualifiche e competenze di almeno buona parte degli operatori.

Si intende attuare un massiccio piano di assunzioni nei servizi pubblici di personale qualificato? O magari si pensa di ricorrere a strategie alternative come la fata madrina per trasformare istantaneamente le risorse umane attualmente disponibili e le loro energie?

Oppure, meglio, si può pensare di stabilizzare un modello che adotti una forma di sussidiarietà orizzontale per la fornitura degli stessi servizi? Sussidiarietà che d’altra parte è prevista, in via temporanea, dal già citato art. 18 del D.Lgs. 150/2015, nella quasi totalità delle convenzioni Regioni-Ministero e in Sicilia addirittura in una legge regionale, finora rimasta senza attuazione:

Senza infingimenti, l’Italia è rimasta spaventosamente indietro nell’adeguamento dei servizi per il lavoro pubblici (PES – Public Employment Services), e pensare di recuperare in questa direzione appare velleitario. Né è pensabile che il ruolo dei privati possa essere relegato a misure di dubbia utilità sociale quale l’assegno di ricollocazione, che a noi appare più che altro come un tema per deviare l’attenzione dall’inesistenza, almeno al momento, di un modello plausibile di servizi che possa essere all’altezza quanto meno degli altri paesi europei.

Un riscontro è dato da questo diagramma, contenuto nel Joint Employment Report 2017 della Commissione Europea:

In Italia alta percentuale di persona in cerca di lavoro che si trovano prive di occupazione da lungo tempo, e la più bassa percentuale, insieme alla Spagna, di persone che ricorrono ai servizi pubblici per l’impiego. Ci sarà pure un motivo.

L’argomento è stato pure toccato nel convegno “Creare Lavoro” a Catania il 2 dicembre 2016, e alcuni contenuti del quale si possono trovare nell’articolo “La UE, il Jobs Act, i servizi per il lavoro, le politiche attive”, su questo stesso blog di Itinerari per il Lavoro.

Se consideriamo acquisito che i servizi pubblici per l’impiego italiani non sono confrontabili con quelli degli altri paesi, possiamo vedere nella giusta ottica i risultati di ricerche internazionali come quella condotta da Gesine Stephan, “Public or private job placement services—Are private ones more effective?” per IZA World of Labor.  Queste le conclusioni:

Quindi, se parliamo di servizi di collocamento in senso stretto funziona il finanziamento a risultato. Ma per i servizi per le politiche attive? Per le azioni di orientamento permanente? Nei territori in cui l’incrocio domanda-offerta è faticoso per il semplice motivo che l’offerta è abbondante e la domanda scarsa?

Sembrano domande retoriche ma non lo sono. Il modello dei servizi da implementare deriva anche dalle risposte date a domande di questo tipo. E in Italia? In Sicilia?

I servizi per il supporto all’occupabilità, quelli retribuiti, secondo lo stesso D.Lgs. 150/2015, “sulla base dei costi standard definiti dall'ANPAL e garantendo in ogni caso all'utente facolta' di scelta” non rientrano strettamente nella categoria “servizi di collocamento” (anche se il termine viene usato spesso, ma non in questo caso, in senso lato), per la quale alcuni dei provider del sistema hanno una vocazione specifica. La varietà dei nodi della rete dei servizi per le politiche del lavoro è una ricchezza da valorizzare.

Ripartiamo da alcuni dati sul personale dei CPI in Italia.

La Sicilia sembra a posto. Ma lo è? Che tipo di personale popola i CPI dell’isola? È comunque numericamente sufficiente?

Fino al 30 settembre 2013 i servizi pubblici di orientamento (e per le politiche attive in genere) in Sicilia sono stati garantiti (ma pensa) da un partenariato pubblico-privato, nato come progetto negli anni ’90 e realizzato nel 2000. Nel frattempo, nel 2011, è stato immesso, stabilizzandolo, nei CPI qualche centinaio di precari categoria A (operatore) e B (collaboratore amministrativo), essendo a metà degli anni 2000 naufragata la conclusione del progetto sportelli multifunzionali che doveva portare questi ultimi a diventare strutture pubbliche di presidio delle politiche attive del lavoro nei territori alle dipendenze dell’Agenzia Regionale per l’Impiego.

Da anno e mezzo circa, inoltre, stanno andando in pensione decine di impiegati dei livelli più alti, di categoria C (istruttore direttivo) e D (funzionario direttivo), per l’applicazione ai dipendenti regionali di criteri pre-Fornero. In ogni caso, anche con i numeri riportati, pure la Sicilia, indipendentemente dalle competenze del personale dei CPI, non ha servizi pubblici sufficienti a coprire i bisogni, e comunque resta in vigore la citata LR n.8/2016 che (re)introduce la sussidiarietà orizzontale.

Tra l’altro è da citare un articolo di MeridioNews (http://catania.meridionews.it/articolo/49890/acireale-da-mezzanotte-allalba-al-centro-per-limpiego-il-dirigente-caos-nessun-margine-di-miglioramento/) che, pure con qualche imprecisione, rappresenta con sufficiente fedeltà lo stato e l’approccio dei Centri per l’Impiego in Sicilia.

Emerge in qualche modo il paradigma sotteso all’azione dei CPI: cliente-utente = ”pratica”. Il sostegno ai disoccupati (non solo ai percettori di indennità) consiste prevalentemente nella verifica dell’accesso a siti web di offerte di lavoro o dell’invio di curriculum per email, e nella conseguente “timbratura” della dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro, così da riprodurre artificiosamente le rassicuranti (per la burocrazia) procedure precedenti al 2003, in una malintesa interpretazione del principio di condizionalità nella quale gli obblighi stanno da una parte sola. A chi e a cosa serve questo sistema? Certo che probabilmente nelle condizioni date era difficile immaginare altro. Emerge comunque la chiara esigenza di una visione politica dei servizi che guidi alla costruzione e implementazione di un impianto tecnico che abbia un senso nel contesto descritto in precedenza. Scrivere norme e disposizioni di vari livelli semplicemente per ottemperare ad un obbligo senza una meta coordinata non può che accentuare il degrado sociale, economico, istituzionale dei territori in cui queste distorsioni minimaliste hanno luogo.

In Sicilia, da settembre 2013 gli operatori delle politiche attive del lavoro che avevano gestito per 13 anni i servizi pubblici di orientamento (in modo certamente migliorabile, ma non erano gli operatori a gestire la governance) sono stati inseriti solo in due brevi progetti di faticosissima attuazione e sostenibilità. Un gruppo di operatori ha provato a passare da problema a parte della soluzione. Dopo aver condotto per oltre un anno una continua interlocuzione con livelli politici, tecnici e burocratici, ha costituito l’associazione Itinerari per il Lavoro con l’obiettivo di contribuire alla costruzione di servizi per il lavoro e interventi nell’ambito delle politiche attive del lavoro efficaci anche nell’interesse degli associati.

L’associazione Itinerari per il Lavoro ha sempre sostenuto la necessità di trovar e una soluzione occupazionale per tutti i circa 1.700 operatori rimasti di fatto senza lavoro, pur nella consapevolezza della difficoltà di individuazione di un’unica soluzione. In quale altro contesto in Italia si ignorerebbe la sorte di 1.700 lavoratori per anni?

Si sono messe in campo, in particolare, alcune idee e proposte, a partire dalla sussidiarietà orizzontale poi inserita nella citata legge regionale, che avrebbe consentito sicuramente un’offerta di servizi più adeguata ai bisogni; la trasformazione di un organismo in house della Regione Siciliana in agenzia tecnica intermedia per lo sviluppo di analisi e l’attuazione di azioni di sistema nel territorio; il progetto di autoimpiego degli operatori che fossero disponibili a farlo attraverso la costituzione di una rete di APL no profit di cui richiedere l’inserimento nell’albo nazionale delle agenzie per il lavoro e quindi l’accreditamento per i Servizi per il Lavoro della Regione Siciliana.

Le norme per l’accreditamento dei Servizi per il Lavoro della Regione Siciliana risalgono al marzo 2015, anche in ritardo rispetto ad altre Regioni. Già prima dell’emanazione, sulla base di bozze circolanti, Itinerari per il Lavoro (o meglio gli operatori che l’avrebbero costituita) ha provato a richiedere la modifica di alcuni punti di difficile applicabilità, la rettifica di alcune incoerenze e l’introduzione di una visione più adeguata ad un sistema con qualche chance di efficacia e sostenibilità. Allo scopo sono stati presentati a diversi decisori proposte formalizzate e cantierabili, schede di sintesi della ratio delle modifiche e rettifiche proposte, motivazioni e riferimenti ad altri territori. Nonostante i calorosi complimenti e apprezzamenti, anche per l’innovatività del modello reticolare no profit applicato al servizio, nonché le rassicurazioni a vari livelli guadagnati soprattutto nell’ultimo anno e mezzo, nel regolamento di accreditamento non è cambiata una virgola.

Per procedere alla costituzione delle agenzie era necessario eliminare dal regolamento l’esigenza dell’esistenza da almeno un anno e la “documentata esperienza” di almeno un anno nell’erogazione di tutti i servizi per cui si richiedeva l’accreditamento. Requisiti presenti solo nel sistema di accreditamento della Regione Lazio. Per inciso, rispetto alla delibera di giunta che l’ha approvato, nel regolamento pubblicato manca l’elencazione dei servizi da offrire per essere accreditati, e quindi bisogna fare riferimento alla stessa delibera. Abbiamo visto che i servizi devono essere offerti gratuitamente ai lavoratori, e per i servizi di orientamento e accompagnamento al lavoro o all’autoimpiego non c’è impresa che possa pagare il servizio. Come si fa ad aver offerto quei servizi per un anno se non a spese proprie? Inoltre, nei territori del Sud Italia, è noto che poche imprese sono disposte a pagare un servizio di intermediazione.

Giusto per citare un'altra richiesta, bisogna avere il servizio in funzione per 20 ore settimanali, sempre a spese proprie. Questo e altro sembra mutuato dalle regole per l’accreditamento dei servizi per Garanzia Giovani, che in alcune regioni hanno preceduto l’accreditamento dei servizi per il lavoro in genere, a programma avviato e quindi con la concreta possibilità di avere entrate immediatamente. Non è questa la situazione dei servizi per il lavoro accreditati in Sicilia al momento: non c’è alcun programma o piano attivo al momento che consenta entrate economiche.

Si è comunque proceduto alla costituzione delle agenzie no profit, attualmente 5 in 5 diverse province, confidando nella modifica delle regole (come era stato autorevolmente assicurato) o nell’applicazione del comma che esonera le APL iscritte all’albo nazionale dal dimostrare il possesso dei requisiti.

A inizio 2017 è stato avviato l’audit per l’accreditamento dei servizi. Il risultato è stato la sospensione dell’accreditamento di diversi soggetti eccellenti, come è possibile riscontrare in uno degli allegati a questo articolo. Perché? Non conosciamo le ragioni specifiche, ma siamo al corrente di un atteggiamento collaborativo da parte degli Ispettorati Territoriali del Lavoro, che di fatto cercano di aiutare il soggetto ad ottemperare alle disposizioni. Se nonostante questo si arriva alla sospensione in numerosi casi, evidentemente il problema è di sistema e non soggettivo.

Dallo staff apicale di un’altra Regione ci è stato chiesto: “Ma la documentazione che hanno chiesto all’audit non è uguale a quella richiesta al momento di presentazione dell’istanza?” Domanda illuminante: no, affatto. Il dettaglio di molti requisiti e la conseguente documentazione richiesta sono nate con l’audit. Quindi i numerosi soggetti che hanno deciso di aprire sedi in Sicilia, avviare nuove attività, ecc., non hanno potuto valutare consapevolmente le eventuali difficoltà da affrontare e la sostenibilità dell’iniziativa. I requisiti imposti per i locali, con l’audit e non nel regolamento, sono identici a quelli imposti ai centri di formazione professionale. Poteva una multinazionale della somministrazione di lavoro immaginare che può operare con i suoi uffici standard fino a Reggio Calabria e in Sicilia invece doveva trasformarli in centri di formazione professionale? Può un sistema economico contemplare al suo interno su una gestione politico-burocratica di questo tipo? Non è anche con criteri di questo genere che si uccide una Regione? E nel dire questo non mettiamo nemmeno in discussione la buonafede dei decisori. Sono gli effetti che sono distruttivi, e non potevano non essere previsti.

Come ultimo elemento, mentre in Parlamento è vicina all’approvazione definitiva la legge sul lavoro agile e sul lavoro autonomo non imprenditoriale, l’audit dell’accreditamento in Sicilia prevede che anche le APL no profit abbiano contratti di assunzione per le figure previste dal regolamento. Assunti senza avere entrate? Nel momento in cui il D.Lgs. 276/2003, attuativo della cosiddetta “Legge Biagi”, introdusse le varie tipologie di agenzie per il lavoro e il regime particolare di autorizzazione per le associazioni senza scopo di lucro, anche per queste era prevista l’assunzione del personale qualificato, ma anche il riconoscimento istituzionale nazionale. Successivamente la platea è stata allargata alle associazioni con riconoscimento regionale e quindi è stato eliminato il requisito del riconoscimento e con quello, nelle norme di modifica, non si è fatto più riferimento all’obbligo di assunzione per questi soggetti. D’altra parte la ratio è stata quella di creare le condizioni perché più soggetti fossero messi nelle condizioni di offrire i servizi legati all’intermediazione di lavoro.

Ovviamente gli operatori che hanno costituito le APL no profit sarebbero ben felici di potersi “autoassumere”, a fronte di un’attività gestita con criteri di economicità, e quindi di sostenibilità, anche alla luce delle scarsissime risorse personali residue, prosciugate da una gestione più inesistente che approssimativa della situazione occupazionale da parte dei vertici regionali. Ma così non è. Inoltre, nelle agenzie costituite sono stati inseriti come soci anche alcuni professionisti che costituiscono un valore aggiunto, che sono disposti ad operare anche in parte gratuitamente, ma che certo non pensano ad un’assunzione pur contribuendo in maniera continua e di qualità all’organizzazione. Per garantire l’”effettiva presenza” delle figure non basta un contratto di collaborazione professionale aperto, magari registrato? Per l’esperienza necessaria non basta quella dei soci e collaboratori? Si può totalmente ignorare l’esigenza di agevolare il reimpiego di questi operatori che pure stanno provando a cavarsela senza ricorrere ad assistenzialismo e clientele?

Allegati:

  sicilia_-_accreditamento_accorpato.pdf

  sicilia_-_delibera_080_15_allegato_c.pdf

  sicilia_-_audit_accreditamento.pdf

  sicilia_-_accreditati_spl_al_31-03-2017.pdf

  elenco_soggetti_accreditati_apl_al_14-04-2017.pdf